Economie

Mustapha Kamel Nabli – Le Processus de Carthage II : Encore une chance perdue pour la Tunisie

Le processus (plutôt que « document ») de Carthage II, à l’instar de celui de Carthage I, a été conçu et présenté comme celui de la dernière chance pour le sauvetage économique de la Tunisie. Il devait produire « la feuille de route » pour un nouveau gouvernement destiné à sauver les finances publiques, revitaliser l’économie et la mettre sur la voie de la reprise.
L’impression a été créée et véhiculée que le processus a réussi à mettre en œuvre un plan de sauvetage consensuel sur les 63 points de fond et que le blocage ne se situerait au niveau du point 64, en l’occurrence le choix du gouvernement qui aura la tâche d’appliquer ce programme. Mais qu’en est-il exactement ?
Cette impression est loin de refléter la réalité. En fait, le processus de Carthage II a échoué sur les premiers 63 points de la feuille de route avant de se fracasser sur le point 64. Malheureusement, encore une fois c’est une chance perdue pour la Tunisie.
Ce document et le « programme » qu’il contient ne répondent nullement aux défis et à la problématique politique ou économique de la Tunisie aujourd’hui. Quelle que soit l’issue de la crise politique actuelle qui concerne le remplacement ou le maintien du gouvernement, le processus de Carthage II a échoué pour la simple raison qu’il n’apporte aucune solution à la crise économique et financière.
Pourquoi ?
Le document contient une liste de 64 « nouvelles » mesures/actions en plus des 22 priorités concernant des actions déjà en cours. Nous concentrons notre attention sur les 64 points de la feuille de route. Parmi ces nouvelles propositions, 58 sont d’ordre économique et social que nous allons considérer de plus près. Elles peuvent être classées en 4 catégories.
La première est celle des vœux pieux, des objectifs généraux, des actions à impact de long terme, ou mesures floues difficiles à appliquer. Elle comprend 21 mesures, soit plus que le tiers du total. Il s’agit de propositions pour engager des actions concernant le fonctionnement de l’administration et l’application des lois (points 11, 12, 13, 15, 39,40), la conception et l’exécution de programmes d’action et de projets dans divers secteurs (points 16, 17, 18, 19, 22, 35, 41,42, 43, 54), l’élargissement des concertations sur l’accord avec l’Union européenne (point 21), le change et la liquidité (point 7), le financement des entreprises (points 25,26) et la mobilisation de recettes fiscales (point 36). Ce sont des expressions d’intention et des orientations générales qui n’ont pas de traduction immédiate en actions et politiques à impact de court ou même moyen terme.
La deuxième catégorie est celle des mesures techniques, du ressort normal de l’administration, qui ne constituent pas à vraiment parler de politiques économique ou sociales. Le document comprend 8 actions de ce type : généraliser l’utilisation des moyens électroniques dans divers domaines de l’administration (points 1, 2, 3, 4, 32, 33) ou renforcer ses moyens (points 9, 14).
Ainsi, la moitié des 58 mesures proposées sont soit de nature technique qui n’ont pas leur place dans un tel document de politique générale, soit sont tellement générales et imprécises qu’elles ne constituent pas des choix politiques qui peuvent guider l’action d’un gouvernement.
La troisième catégorie comprend 16 actions/mesures qui sont significatives et importantes. Mais elles sont complexes, insuffisamment définies et difficiles à appliquer, avant des études et évaluations sérieuses et/ou des concertations approfondies entre les partenaires sociaux et politiques. Ces actions concernent la réforme du système des subventions (points 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51), diverses mesures sociales (points 55, 56, 57, 58), des mesures douanières (points 10, 37, 38) et sectorielles (points 23, 24).
La quatrième catégorie comprend 2 mesures sociales de traitement de la dette des agriculteurs et de mise à jour des salaires minima et pensions (points 20, 53).
Il ne reste en fait que 11 mesures qui sont bien définies et significatives :le changement des billets de banque (point 5), les restrictions sur l’utilisation du cash (point 6), l’autorisation d’ouverture de comptes en devises pour les citoyens (point 8), la mise en place du conseil du dialogue social (point 52), la création d’une agence de la dette publique (point 34), et le principe de la stabilité de la fiscalité (point 27), des avantages fiscaux pour les projets créés pendant la période 2018-2020 (point 31), des incitations par la réduction de la TVA sur les biens d’équipement (points 28, 29, 30) et réforme de l’article 96 du code pénal sur la responsabilité des fonctionnaires et responsables publics (point 44).
Après ce bref résumé du document de Carthage II, on est en droit de se poser la question suivante : comment et dans quelle mesure ce contenu répond aux défis et impératifs de sortie de la crise économique en Tunisie aujourd’hui ?
Cette situation se caractérise, faut-il le rappeler, par trois enjeux majeurs: la situation critique des finances publiques et l’endettement, la forte inflation et dépréciation du dinar, et la faiblesse de l’investissement et de la croissance avec manque de créations d’emplois et chômage élevé.
Il est évident que les 47 premières mesures du document auront peu sinon aucun impact sur des enjeux de l’économie aujourd’hui. Et il est vraiment difficile de voir comment les 11 autres mesures qui sont bien définies et significatives peuvent constituer une réponse à ces défis.
Certaines de ces propositions sont importantes et peuvent contribuer à rétablir et soutenir une certaine confiance économique comme la stabilité fiscale (point 27) ou la réforme de l’article 96 du code pénal (point 44). Quatre mesures peuvent contribuer à stimuler l’investissement par les incitations fiscales pour les projets lancés durant 2018-2020 (point 31) et les réductions de TVA (points 28, 29, 30). La mise en place d’une agence pour la dette publique (point 34) est aussi destinée à moderniser la gestion de la dette et améliorer son efficacité.
Les autres mesures significatives et bien définies concernent l’utilisation du cash et l’ouverture des comptes en devises (points 6, 8),le changement des billets de banque (point 5) et la mise en place du conseil du dialogue social (point 52). Il est peu probable qu’elles aient des implications directes, claires et tangibles sur la résolution des problèmes cruciaux et immédiats de l’économie tunisienne.
En somme, lorsqu’on considère l’ensemble du programme, il y a certes des propositions destinées à réduire les dépenses ou augmenter les recettes fiscales. Les mesures relatives à la réforme des subventions sont destinées à aider à maîtriser les dépenses publiques et le déficit budgétaire. Il y a aussi une mention dans la partie des actions en cours relatives à la réforme des caisses de sécurité sociale. Mais elles n’offrent que des principes généraux et ne présentent pas des choix clairs et concrets sur la manière de traiter les problèmes et réduire les dépenses. Cependant, il y a de nombreuses mesures pour augmenter les dépenses sociales d’augmentation de salaires ou des pensions, ou réduire les recettes par des incitations fiscales.
Les questions de finances publiques et de relance économique sont en fait « traitées » de manière implicite. Selon cette approche c’est par le biais de la lutte contre l’économie parallèle et l’évasion fiscale que l’on va résoudre les deux principaux enjeux des finances publiques et de la relance économique.
Il est certes crucial de développer des politiques et plans d’action pour lutter contre l’économie parallèle, contre la corruption et contre l’évasion fiscale. C’est un enjeu de taille pour l’avenir de la Tunisie du point de vue sécuritaire et économique. Cependant baser la résolution des problèmes urgents et immédiats de la Tunisie dans le domaine économique et financier sur une telle approche est irréaliste : toutes les mesures et actions contre l’économie parallèle et l’évasion fiscale ne peuvent porter leurs fruits que progressivement et demandent du temps pour réaliser des résultats. Se limiter au contenu de la feuille de route équivaut simplement à laisser le problème immédiat des finances publiques s’aggraver davantage.
Les actions et mesures concrètes qui doivent être prises pour maîtriser les dépenses publiques et pour réduire les déficits et les besoins en endettement, concernent la politique salariale, les dépenses de subventions, les déficits des caisses de retraite ou les déficits des entreprises publiques. Il y a aussi les questions relatives à l’élargissement de la base d’imposition par l’inclusion des groupes de personnes et entreprises qui ne sont pas réellement soumis à l’impôt.
L’accord de Carthage n’a pas permis d’arriver à un consensus sur ces questions et vu sa démarche et ses objectifs réels, il ne pouvait pas trancher sur ces choix cruciaux. Donc elles sont laissées de côté et comme d’habitude, on se contente de semblants de solutions !
On comprend bien que ce document n’aborde pas la politique monétaire qui est du ressort de la Banque Centrale qui a son indépendance dans ce domaine. Mais la question du taux de change est ignorée. Comment peut-on arrêter la dépréciation du dinar sans changement dans la politique budgétaire, salariale ou monétaire ?
Je suppose qu’on estime que la liberté d’ouverture des comptes en devises va permettre de disposer de devises suffisantes pour défendre le taux de change. Mais est-ce que c’est réaliste ? Est-ce soutenable ? Rien n’est moins sûr.
En fait la mesure phare du document de Carthage II est celle relative au changement des billets de banque, qui devrait se faire avant la fin 2018. Elle est censée constituer l’instrument principal de lutte contre l’économie parallèle et la corruption. Non seulement elle est impossible à réaliser dans les délais indiqués, mais c’est aussi la proposition la plus dangereuse. Cette mesure mérite une attention particulière.
Tout d’abord, même si une telle mesure est appropriée et peut atteindre les objectifs attendus, elle ne s’annonce pas longuement à l’avance. Une telle annonce permet à tous ceux qui ont accumulé des stocks de billets de banque de manière inappropriée de prendre toutes les actions nécessaires pour éviter le piège du changement des billets. Ils vont s’en débarrasser de plusieurs manières dont celle de les changer en devises ou bien les transformer en d’autres actifs. L’annonce précoce de l’opération réduit considérablement les chances de son succès.
Mais ce qui est encore plus important est le bien-fondé d’une telle mesure !
L’idée de base de cette opération est de combiner le changement des anciens billets (tous les billets ou seulement certaines dénominations telles que les 50 dinars) de banque par de nouveaux avec des restrictions sur cet échange. Il s’agit d’introduire une limite (à déterminer) sur le montant des anciens billets qui seront effectivement échangés contre les nouveaux billets, et l’obligation de détenir dans un compte bancaire le montant que toute personne amène à échanger qui en excédent à cette limite. Il s’agit en quelque sorte « d’obliger » ceux qui détiennent de la monnaie « fiduciaire » à la changer en partie en monnaie « scripturale ».
Il faut d’abord reconnaître que changer le stock d’un ou plusieurs billets de banque est une opération lourde et coûteuse qui demande beaucoup de temps. Il y a le coût de fabrication et de transport des billets de banque, celui de l’opération d’échange elle-même et enfin le coût des fortes perturbations de l’économie qui seront créées. L’expérience montre que ce coût sera d’autant plus élevé pour les plus pauvres, comme amplement démontré dans le cas de l’expérience récente de l’Inde.
Le changement de billets de banque est une mesure dangereuse qui risque de coûter cher à l’économie. Décider de l’exécuter nécessite de s’assurer que les bénéfices sont plus importants que les coûts.
Mais quels sont les gains attendus de cette opération ? Le bénéfice potentiel ne provient pas du changement des billets de banque lui-même. Car changer de manière libre et illimitée les billets de banque n’aurait potentiellement aucun intérêt sauf dans le cas spécial où il existe une masse importante de faux billets qu’il s’agit de neutraliser. Or ce n’est pas le cas aujourd’hui.
L’argument principal pour cette opération est qu’elle permettra de canaliser le volume de billets de banque « en excédent » utilisé dans l’économie parallèle vers le circuit officiel bancaire. Ceci constitue le gain de court terme anticipé le plus important. Est-ce qu’on peut s’attendre vraiment à réaliser un tel bénéfice ? La réponse est négative.
D’abord du point de vue des principes. Une telle opération exige des règles détaillées quant à ce qui peut être échangé ou pas, et sur l’utilisation des dépôts bancaires « obligatoires ». La multiplicité de ces règles et des intervenants pour les appliquer (BCT, banques et leurs agences, administration des impôts) créera un terrain fertile à une corruption très vaste. En plus, les opérateurs vont trouver tous les moyens possibles pour éviter les contraintes imposées.
L’expérience récente de l’Inde, qui a décidé fin 2016 de procéder au changement immédiat des billets de grande dénomination afin de lutter contre l’économie parallèle, a montré l’échec d’une telle approche. Il faut tout d’abord noter que l’Inde a procédé à ce changement de manière abrupte sans aucune annonce préalable. L’effet de surprise était total. Malgré cela l’objectif principal n’a pas été atteint car en fin de compte il y a eu remplacement des billets anciens par de nouveaux billets à concurrence d’au moins 97%.
L’économie parallèle, l’évasion fiscale et la corruption ont d’autres raisons d’exister. Les billets de banque ne sont qu’un instrument utilisé dans ces activités. S’attaquer à cet instrument ne résout pas le problème. Les opérateurs trouveront le moyen de continuer leurs activités par d’autres méthodes.
Un autre argument est suggéré pour justifier cette opération, à savoir de permettre à l’Etat de récupérer une partie de la monnaie qui circule en billets de banque. Pour espérer le réaliser, des mesures supplémentaires doivent être prises, comme celle de demander à ceux qui viennent échanger leurs billets de justifier leur provenance et/ou qu’ils sont en règle avec l’administration fiscale. Ceci est un objectif tout à fait louable. Mais est-il réalisable ?
Appliquer de telles mesures qui exigent la justification de la provenance de la richesse en billets de banque nécessite des moyens énormes en administration fiscale, qui ne sont pas disponibles. Ensuite, cela ouvre la voie à une corruption potentielle à plus grande échelle dans tout le processus. Enfin, une vraie politique de lutte contre les biens mal acquis doit être systématique et cibler l’ensemble de la richesse, et pas seulement les billets de banque.
Il y a finalement la question de la destruction de la confiance dans la monnaie qui est en jeu. La valeur de la monnaie est essentiellement basée sur la confiance dans l’Etat et en particulier l’institution qui émet la monnaie. La Banque centrale de Tunisie jouit d’un capital de confiance élevé dans ce pays, qu’elle a réussi à développer et garder tout au long de ses 60 années d’existence par une gestion responsable de la monnaie. Il serait grandement dommage de le détruire par une telle opération de changement de billets qui peut paraître attrayante en termes de gains de court terme.
Cette mesure phare du document de Carthage II qui envisage l’échange des billets risque de perturber encore plus le climat économique dans le pays. Au lieu de contribuer au rétablissement de la confiance, elle va l’entamer encore plus.
On est obligé de conclure que, comme dans le cas du document de Carthage I, le document de Carthage II ne pourra pas constituer une vraie feuille de route pour tout gouvernement pendant la prochaine période pour faire face aux grands défis. Les questions de choix et de priorités pour la Tunisie restent entièrement posées. Ce processus aurait pu être l’occasion pour les aborder et aboutir à des conclusions claires. La Tunisie a besoin d’un dialogue réel et inclusif sur les grands choix fondamentaux en matière économique et sociale. Les vraies questions et les choix difficiles doivent être posés et les options et les orientations doivent être définies.
Carthage II n’a pas constitué un tel dialogue 
Comme dans le cas du processus de Carthage I, la conduite du processus de Carthage II, son contenu et ses conflits confirment clairement qu’il n’a jamais été conçu comme une tentative pour sortir de la crise économique, mais comme une manœuvre politicienne pour produire un changement de gouvernement. C’est pourquoi il n’y a jamais eu de discussions vraiment approfondies concernant les vrais problèmes économiques et financiers, et les vraies divergences sur le choix des solutions à préconiser. On aurait pu voir le processus se bloquer et se trouver dans une impasse au niveau de « la feuille de route », car il y a de vrais désaccords de fond qui découlent de visions sociétales et d’objectifs ou intérêts politiques, économiques et sociaux très différents entre les participants. Mais le blocage n’est apparu qu’au moment de la discussion du changement de gouvernement ! Cela veut tout dire : on continue de s’intéresser avant tout aux questions de politique politicienne de gouvernement et de personnes plutôt que ceux de l’économie tunisienne, ou du quotidien et de l’avenir des Tunisiens ! Le processus de Carthage I a échoué et n’a pas atteint ses objectifs comme c’était prévisible. Il a débouché simplement sur le changement du gouvernement mais n’a pas conduit à une action gouvernementale qui rétablit la confiance et s’engage sur la voie des réformes et actions nécessaires pour résoudre la crise économique. Carthage II est en train de reproduire le même échec. Avec le processus de Carthage II comme dans le cas de Carthage I, les occasions manquées de la Tunisie continuent de s’accumuler. On continue à rafistoler et à s’enliser !

Source : Lapresse

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